Commentaar OUDERS & COO op het voorstel van wet in verband met de brief van de ministers van OCW en LNV over Good Governance in het Onderwijs (Kamerstukken 30183, 18 welke wordt behandeld op 3 oktober 2007)


__________________________________________________________________________________

Artikel 23

1. Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering.
2. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.
3. Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging, bij de wet geregeld.
4. In elke gemeente wordt van overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven.
5. De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.
6. Deze eisen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers geëerbiedigd.
7. Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.
8. De regering doet jaarlijks van de staat van het onderwijs verslag aan de Staten-Generaal.

Doorgaans zijn het de besturenorganisaties die in hun commentaar de tekst van de Grondwet inroepen om hun commentaar kracht bij te zetten. Nu een ouderorganisatie. Wij willen daarmee benadrukken dat de Grondwet een bijzondere, grondwettelijke zorg toekent aan de overheid voor het onderwijs in Nederland. En dat is in onze ogen meer dan ‘Er zij onderwijs'. Onderwijs is voor kinderen de poort naar het goed en verantwoord functioneren in een toekomstige samenleving, een onderdeel van hun persoonlijke vorming en ontplooiing, en een voorbereiding op werk. Onderwijs schept kansen. Bij onderwijs van slechte kwaliteit is er een groot probleem omdat alle drie die functies in gevaar komen en de overheid dient daarin het zwakke (zijnde de kinderen en hun ouders ) te beschermen.

De prioriteit bij het beleid rond het inspectietoezicht zou niet moeten zijn of de bestuurders van onderwijsinstellingen met dit nieuwe beleid voldoende ruimte krijgen en of hun belang is geregeld maar of de garantie dat kinderen onderwijs van voldoende kwaliteit krijgen afdoende is geregeld.

De bijzondere positie van de overheid is daarbij hoe zij dat kan regelen in een onderwijssysteem waarin veel zaken zijn gedereguleerd en waarin scholen meer autonomie hebben gekregen.

De zorg voor onderwijs kan nooit geheel worden overgelaten aan het onderwijsveld zelf. Het is belangrijk dat scholen een eigen intern kwaliteitszorgsysteem hebben maar de zorg van de overheid voor het onderwijs op zich zorgt ervoor dat kwaliteitszorg een zaak is van co-regulering en niet van zelfregulering. De overheid die zich terugtrekt op dat vlak loopt het risico zijn burgers en de kinderen van die burgers onvoldoende te beschermen.

Ondanks discussie op onderdelen wordt in Nederland niet echt getwijfeld aan de basiskwaliteit van het onderwijs. Er zijn verschillen tussen scholen maar die verschillen leiden niet tot grote discussies over de kwaliteit van het schoolsysteem. Daar dragen de checks en balances in het huidige systeem zorg voor. Een systeem dat in de afgelopen decennia zorgvuldig is opgebouwd.

Uit andere maatschappelijke sectoren (bijvoorbeeld de economische sector) kennen we de risico's verbonden aan het verlies van vertrouwen in het systeem en een verlies aan vertrouwen in het toezicht op het functioneren van zo'n systeem. We kennen de reactie van het brede publiek. Wij vragen aan u wat u denkt dat de reactie van ouders zou zijn als zij geen vertrouwen meer zouden hebben in de kwaliteit van scholen. Of de vraag wat pregnanter stellend: ‘Wat zouden de reacties van welgestelde ouders zijn als zij geen vertrouwen meer hebben in de kwaliteit van scholen ?'. Een verlies aan vertrouwen is de bijl aan de wortel van het Nederlandse uitgebalanceerde systeem van volksonderwijs dat wordt aangeboden door zowel openbare als bijzondere scholen. Het aantal scholen gefinancierd door de ouders zelf zou groeien. Het publieke systeem van openbare en bijzondere scholen achterlatend met alle gevolgen daarvan.

In dat kader maakt OUDERS & COO zich zorgen over twee elementen in het systeem van extern toezicht.

• De taak en rol van de inspectie
• De snelheid van ingrijpen door de Minister bij slecht functionerende scholen

1. De taak en rol van de inspectie.
   
   Bij de kwaliteitszorg wordt de laatste jaren steeds meer een beroep gedaan op het zelfregulerend en zelfcorrigerend vermogen binnen het onderwijs waarbij stakeholders (ouders, leerlingen, leraren) als ‘countervailing power' dat corrigerende vermogen kunnen hebben. Daarvoor is echter niet alleen nodig dat die stakeholders een zekere autoriteit hebben maar ook dat zij in een positie worden gebracht waarin zij met goed onderbouwde argumenten gesprekspartners kunnen zijn voor directies, besturen en managers. Objectieve en onafhankelijke informatie is hierin van levensbelang. Alleen al om die reden is het van belang dat alle scholen regelmatig worden gescreend op hun prestaties en de kwaliteit van hun aanbod. De nieuwe rol van de inspectie zoals nu voorgesteld zorgt ervoor dat die informatie verschraalt, niet meer van iedere school actuele informatie aanwezig is en dat daarmee een belangrijke middel van de ouders, leerlingen en leerkrachten, namelijk adequate informatie, hen uit handen wordt genomen.
   
   Verder moet ook in het achterhoofd worden gehouden dat ouders door hun werk, het steeds grotere beslag dat maatschappelijke ontwikkelingen en de arbeidsmarkt op hen legt, hun beperkte betrokkenheid, hun positie en hun gebrek aan autoriteit,specifieke kennis en zeggenschap altijd een bepaalde afstand zullen hebben tot de school. Ondanks alle inspanningen van ouderorganisaties en goedwillende scholen zal hun betrokkenheid bij kwaliteitszorg nooit op kunnen wegen tegen een inspectiebezoek. Datzelfde geldt ook voor recent bedachte instrumenten als ‘Leerlingen evalueren leraren'. Dit zullen altijd aanvullende middelen blijven met een wisselende, niet controleerbare, kwaliteit.
   
   Daarnaast lijkt het ons in het kader van de co-regulering moeilijk voor een overheid om haar grondwettelijke taak en rol goed te kunnen uitoefen als zij zelf niet beschikt over de noodzakelijke en actuele kerngegevens van alle scholen. Zelfs verwachten we dat de jaarlijks door de Grondwet verplicht gestelde Staat van het Onderwijs aan kracht en actualiteit zal inboeten en het zicht van de politiek op het onderwijs vertroebelen..
   
   Wij zijn dan ook minder gevoelig voor argumenten als ‘verdiend vertrouwen' waarmee voorstanders van het terugtreden van de inspectie deze terugtreding beargumenteren. We zien met u bijvoorbeeld hoe snel de kwaliteit van een school kan teruglopen na het vertrek van een of enkele sleutelfiguren in een school. ‘Verdiend vertrouwen' zorgt ervoor dat een inspectiebezoek vlot verloopt en niet dat de inspecteur niet meer verschijnt. Net zoals een Minister wellicht het vertrouwen heeft verdiend van uw Kamer. Ieder bezoek van hem aan de Kamer levert een vreugdevolle bijeenkomst op. Ondenkbaar zou zijn dat de Kamer de minister niet meer zou zien en hij het slechts af zou doen met schriftelijke informatie.
   
   Wij hebben met tevredenheid geconstateerd dat ten opzichte van eerdere ideeën in het nu voorgestelde beleid de scholen voor primair onderwijs toch ieder jaar zullen worden bezocht en dat er vaker sprake zal zijn van onaangekondigd bezoek. Echter onbegrijpelijk is dat dit niet zou gelden voor het voortgezet onderwijs. In het voorliggende beleidsstuk geeft de Minister ook aan dat door het nieuwe toezicht het niet goed mogelijk meer zal zijn om de kwaliteitskaart van de school betrouwbaar te houden. De kwaliteitskaart is nu juist zo'n instrument die het mogelijk maakt om het gesprek in de school tussen geledingen te houden op basis van objectief aangereikte informatie. Datzelfde geldt voor het inspectierapport op zich. Geen enkele andere instantie is in staat of kan in staat worden geacht om een rapport van vergelijkbare kwaliteit en objectiviteit aan scholen aan te reiken. Horizontale verantwoording staat nog in zijn kinderschoenen en veel geuite ideeën over interne kwaliteitszorg hebben nog te veel het kenmerk van opgewarmde lucht die voornamelijk in vergaderzalen mensen heeft opgewarmd. Tot een systeem van kwaliteitszorg dat zich kan meten met het extern toezicht heeft het nog niet geleid. Ons wordt gemeld, door ouders die in schoolbesturen zitten, dat het inspectierapport het belangrijkste, zo niet het enige document is, waarmee met de directie over de kwaliteit van de onder hun verantwoording vallende scholen kan worden gesproken.
   
   Desalniettemin wordt voorgesteld dat de Inspectie een flinke stap achteruit doet. De inspectie komt minder vaak of niet, inspecteert minder intensief en verzamelt minder informatie.
   
   OUDERS & COO heeft dan ook grote vragen bij het wijsheidsgehalte van het voorgestelde nieuwe inspectietoezicht. Als parlement bent u medeverantwoordelijk en wij doen een beroep op u om alleen dan het huidige systeem van inspectietoezicht te verlaten als u overtuigd bent dat het nieuwe toezicht een beter resultaat op zal leveren voor de leerlingen dan het oude. Wij zijn dat in de huidige voorstellen niet.
   
   
2. De snelheid van ingrijpen bij slecht functionerende scholen.
   
   Het principe hoort te zijn dat leerlingen niet, maar zeker niet langer dan een jaar, kunnen worden geconfronteerd met een school van slechte kwaliteit. Ieder jaar op zo'n school is voor de leerlingen een verloren jaar waarin sprake is van een demotie en een demotivatie van leerlingen. Door allerlei beperkingen kunnen leerlingen, eenmaal op de school geplaatst, ook niet gemakkelijk voor een andere school kiezen. Zeker niet als hele groepen van de school af zouden willen. Ook het tijdelijk of definitief verlies van goede leraren die door de ervaring van het werken op zo'n school het onderwijs verlaten is desinvesteren in het onderwijs als geheel. In de huidige opzet kan het jaren duren voor dat er werkelijk voor de kinderen merkbaar iets verandert op een school die onder de norm presteert. De schade is dan onherstelbaar.
   
   Met het voorliggende beleidsstuk zien we daarin geen verandering komen. Het (niet) ingrijpen bij een school die ver beneden de kwaliteitsnorm ligt is namelijk geen zaak van inspectie maar van de Minister. Het is bekend bij de Minister dat er al jaren bij een aantal scholen sprake is van een onaanvaardbare situatie. En toch heeft de Minister niet ingegrepen. Het wordt kennelijk geaccepteerd dat naar schatting tussen 3000 - 4000 leerlingen op scholen zitten die slecht tot zeer slecht onderwijs bieden. Om nu te stellen dat deze mogelijkheid wel zou ontstaan na de maatregelen met betrekking tot het nieuwe toezicht vinden wij niet passen. Daar is geen nieuw toezicht voor nodig maar een daadkrachtige Minister.
   
   Wij vinden dan ook dat het tijd wordt de Minister duidelijker op zijn taak te wijzen. Daarbij speelt ook het volgende:
   
   Openheid in het openbaar handelen van de minister en aansprakelijkheid
   
   Indien de Minister weet heeft van de slechte kwaliteit van een school c.q. een aanwijzing aan een school geeft of een sanctie oplegt dan dient de vraag te worden gesteld of hij de ouders van die school onwetend mag houden van die informatie. In ons idee zou de Minister de informatie, de aanwijzing en andere sancties van de minister actief kenbaar moeten maken aan de ouders en de leerlingen van de school en ook elders dient die informatie openbaar en toegankelijk te worden gemaakt. Alleen dan is een corrigerend effect vanuit de stakeholders mogelijk en kunnen zij tijdig hun maatregelen treffen. En ook daarmee geeft de overheid invulling aan zijn taak.
   
   Een overheid die enerzijds kinderen verplicht naar school te gaan maar vervolgens de ouders van die kinderen onwetend houdt van de slechte kwaliteit van een door haar erkende school maakt grote kans zich zelf schuldig te maken aan het verkeerd informeren en is daarmee ook aansprakelijk voor de schade die kan ontstaan.
   
   Individuele leerlingen en ouders hebben er recht op te weten wanneer zij in hun belang worden geschaad. Zeker als ´hun´ Minister van Onderwijs over die informatie beschikt. Een Minister is dienaar van het volk en houdt het niet onwetend.

Grote zorgen bij OUDERS & COO

OUDERS & COO maakt zich zorgen. Zorgen om verschraling van het toezicht. Zorgen om de terugtrekkende beweging die de Inspectie moet gaan maken. Een bezuiniging van 20 % op het toezicht zal ook er toe bijdragen dat toezichtarrangementen van scholen door capaciteitsgebrek te rekkelijk zullen worden.

OUDERS & COO maakt zich zorgen om de ouders omdat zij minder informatie beschikbaar zullen hebben in een tijd waarin informatie juist van vitaal belang is voor hun positie ten opzichte van de school.

OUDERS & COO maakt zich zorgen omdat door de politiek aan het corrigerend vermogen van en door ouders een te grote kracht wordt toegedicht. Ouders kunnen de verwachting dat daardoor minder inspectie nodig zal zijn niet waarmaken. Integendeel, ouders zijn in hun corrigerende rol zeer afhankelijk van de aan hen aangereikte objectieve informatie en zouden de inspectie aan hun zijde moeten weten.

OUDERS & COO maakt zich zorgen omdat de politiek denkt dat de interne kwaliteitszorg en de horizontale verantwoording op scholen van een hoog niveau zijn. Dat is niet zo. Het zijn grotendeels congreszalenmodellen die in de praktijk nog niet werken.

Zorgen ook om de scholen zelf. Daar waar bestuurders de laatste tijd steeds meer op afstand komen te staan wordt hen een beleidsinstrument ontnomen waarmee zij nog enigszins inkijk hebben in de kwaliteit van de school waar zij wel weer de eindverantwoordelijkheid voor dragen'

En zorgen om het systeem als geheel. Een systeem waar weinig twijfel over is maar waarover twijfel gezaaid kan gaan worden als er te weinig ‘ checks and balances' zijn. Bij twijfel aan de kwaliteit van het onderwijs vrezen we voor het volksonderwijs. Het huidige systeem is een onderwijssysteem waar we trots op mogen zijn. Net zoals in het buitenland naar ons onderwijs met een zeker ontzag wordt gekeken vanwege de in vergelijking hoge kwaliteit. Maar waarom dan morrelen ?

Tot slot

Kan er dan niets veranderen ten aanzien van het toezicht? In onze ogen wel. Reeds bij de totstandkoming van de WOT hebben wij aangegeven dat de twee functie van de inspectie: ‘Oog en oor' en ‘ critical friend ' wellicht opgesplitst zouden moeten worden. Je zou kunnen denken aan geprivatiseerde elementen binnen de inspectie waarbij een volledig gecertificeerde dienst (zoals bij het IJkwezen) taken uit het publieke domein verricht. De last in het opvragen van informatie kan wellicht flink worden verminderd als je informatie uit andere bronnen kan halen. En zo zijn er meer elementen die kritisch onder de loupe gehouden kunnen worden.

Daar waar je last bij de scholen kan weghalen moet je dat doen. Echter de huidige voorstellen gaan te ver.

Leersum, 18 september 2007